Richiesta di azione del ministro e del csm (richieste fatte da CC il 04/04/07)

OGGETTO: mancata applicazione della legge 54/06 – affidamento condiviso

In seguito all’incontro avvenuto il giorno 12 marzo u.s., tra il Vice Capo di Gabinetto del Ministero della Giustizia Dr. Luigi Frunzio e la delegazione del sottoscritto Comitato inter-associativo Comunicazione Condiviso, con la presente siamo a sottoporre le motivazioni e le aspettative dei genitori separati, da noi rappresentati, in merito alla L. 54/2006, con la quale sono state modificate nel nostro ordinamento le disposizioni in materia di separazione dei genitori ed è stato regolato l'affidamento condiviso dei figli.

Ciò che abbiamo rilevato dall’entrata in vigore della legge è la disomogenea applicazione della
stessa, troppe volte assoggettata a posizioni culturali preconcette, che necessitano, per essere corrette, di chiare, precise ed univoche linee guida, affinché il diritto dei minori alla bigenitorialità sia salvaguardato ovunque essi risiedano.

Questo è quanto era stato richiesto nel documento del Comitato Comunicazione Condiviso
consegnato in data 8 febbraio u.s. al Ministero della Giustizia, al Consiglio Superiore della Magistratura, ai Presidenti di entrambi i rami del Parlamento ed ai Presidenti dei Gruppi parlamentari.

Gli stessi contenuti sono stati oggetto dell’interrogazione parlamentare a risposta scritta al Ministro della Giustizia e al Ministro della Famiglia presentata dall’On. Fabris.
È dello scorso febbraio la presentazione della pdl Costantini-Mura (2231), proposta di riforma delle norme di separazione ed affido della prole.

Gli On. Fabris, Costantini e Mura dimostrano di avere colto le identiche disfunzioni evidenziate dal mondo associativo. Infatti, nelle note di presentazione della pdl Costantini-Mura (2231) si legge:
” … la sua concreta applicazione incontra sensibili ostacoli,… a causa di resistenze
culturali degli operatori…”
“ …il primo anno di applicazione della legge ha consentito di osservare una estesa
disomogeneità dei provvedimenti, che non riguarda soltanto gli aspetti in cui la norma può
effettivamente presentare delle ambiguità, ma si presenta anche laddove il messaggio del
legislatore, pur essendo limpido, si pone in contraddizione con gli orientamenti
giurisprudenziali in precedenza maggioritari….”
”…trasportare la giurisprudenza per l’affidamento congiunto al condiviso significa
ignorare che con la legge 54 si può escludere un genitore dall’affidamento solo per sue gravi e
dimostrate carenze…”
A fronte di questa analisi appare necessaria una rapida azione ministeriale che renda omogenea
l'applicazione della legge vigente, in modo che la certezza del Diritto sia tempestivamente ripristinata su
tutto il territorio nazionale. Riteniamo necessaria una azione del Ministero senza attendere interventi
legislativi, la cui discussione lascerebbe proseguire ulteriormente la gravissima situazione di incertezza nel
diritto che dura da oltre un anno. Si osservi che la pdl 3321 intende novellare la legge 54/2006 non in quanto
carente o inadeguata, ma a causa delle resistenze culturali degli operatori che li inducono ad ignorare,
travisare o non comprendere gli aspetti nuovi introdotti dalla legge stessa.
Quindi, per unanime riconoscimento delle associazioni delle famiglie separate, dei parlamentari che
chiedono un’applicazione uniforme della normativa vigente, e degli stessi parlamentari che intendono
novellarla, il problema non risiede tanto nella incompletezza della norma quanto nelle resistenze a
riconoscerla e applicarla da parte di alcuni gruppi della magistratura, cristallizzati sui propri e personali
convincimenti riferibili alla precedente normativa e alla giurisprudenza che ne è scaturita.
Si allegano, a titolo puramente esemplificativo, quattro sentenze emesse dai tribunali di Monza,
Lecco, Roma, Napoli, [ALLEGATI 1-4] dalle quali emerge inequivocabilmente il riferimento al precedente
orientamento giurisprudenziale. Per contro, altri tribunali, es. Catania, [ALLEGATO 5] dimostrano di aver
recepito appieno la ratio della riforma. Si riscontrano quindi sentenze diametralmente opposte in
applicazione della stessa legge.
Fare chiarezza sull’applicazione della legge affinché venga osservata nella sostanza oltre che nella
forma, e' anche una esigenza sociale come testimoniano le petizioni sottoscritte da migliaia di cittadini in
occasione delle iniziative sinora organizzate. Si allegano in copia le corrispondenti firme, riservando la
consultazione degli originali presso le sedi legali delle associazioni promotrici. [ALLEGATO 6]
Appare pertanto opportuno ed urgente dettare linee guida nazionali che consentano ai magistrati di
uniformare il proprio operato in merito all’applicazione della L. 54/2006.
VISTO QUANTO SOPRA
Le associazioni aderenti al Comitato Comunicazione Condiviso richiedono una applicazione
omogenea della nuova norma su tutto il territorio nazionale, al fine di tutelare la certezza del Diritto, garanzia
costituzionale di ogni cittadina e cittadino della Repubblica.
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Disomogeneità interpretative sulle competenze in merito alle cessazioni di convivenza.
Col precedente ordinamento risultavano chiare le ripartizioni di competenza: le coppie coniugate
con rito civile o concordatario si separavano presso il tribunale ordinario, mentre in caso di cessazione di
convivenza, l’affido dei figli nati al di fuori dal matrimonio era di competenza del Tribunale per i Minorenni.
Dall’introduzione della 54/06 si è sviluppato un acceso dibattito interpretativo all’interno della magistratura,
rimasto privo di indicazioni certe. A tutt’oggi la competenza può essere rivendicata tanto dal Tribunale per i
Minorenni quanto dal Tribunale Ordinario; ne risulta che in alcuni Distretti di Corte d’Appello le istanze
vengono accolte sia dal Tribunale per i Minorenni che dal Tribunale Ordinario (Roma), mentre in altri il
Tribunale per i Minorenni si dichiara incompetente e rimanda al Tribunale Ordinario (Milano), ed in altri
ancora il Tribunale Ordinario si dichiara incompetente e rimanda al Tribunale per i Minorenni (Torino).
Appare opportuno ribadire con chiarezza la competenza esclusiva del Tribunale Ordinario, equiparando i
figli nati da qualunque tipo di unione
(1) Affido Condiviso
Con la riforma introdotta dalla legge 54/06 è possibile escludere un genitore dall’affidamento
condiviso solo per gravi e dimostrate carenze del genitore stesso, pregiudizievoli per la prole.
Pertanto divengono inammissibili ai fini dell’esclusione dall’affidamento condiviso motivazioni quali:
· Conflittualità fra i genitori
· Tenera età dei figli
· Non contiguità delle abitazioni dei genitori
È ormai ampiamente riconosciuto come l’affidamento esclusivo sia la risposta meno idonea al
contenimento della conflittualità: anche in tempi precedenti all’approvazione della l.54/06 l’orientamento di
alcuni tribunali (Es: Alba, Chieti) prevedeva l’affido congiunto in presenza di elevata conflittualità, al fine di
eliminare l’oggetto del contendere ed educare i genitori a condividere le responsabilità di cura nell’interesse
della prole.
(2) Equa suddivisione dei tempi di cura dei minori
Lo scopo della riforma è quello di garantire il diritto dei figli a mantenere rapporti significativi con
entrambi i genitori in modo da poter ricevere cure direttamente da ciascun genitore in modo equilibrato.
Appare evidente come i rapporti significativi previsti dalla 54/06 debbano distanziarsi sostanzialmente dai
limiti alla libertà di relazione imposti dalla precedente normativa che faceva riferimento alla "facoltà di
visita".
Tempi di cura vistosamente asimmetrici non garantiscono di fatto al minore la conservazione di
relazioni con entrambi i genitori che possano essere definite, come la legge vuole, significative.
Pertanto i tempi di cura della prole dovrebbero tendere ad una suddivisione più vicina possibile al
50% con ciascun genitore, salvo diversi accordi fra le parti.
In caso di trasferimento di uno dei due genitori va garantito alla prole il mantenimento del contesto
abituale precedente alla separazione dei genitori.
A titolo esemplificativo, si allegano n° 2 schemi di ripartizione dei tempi di cura e le relative
osservazioni [ALLEGATO 7].
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(3) Regolamentazione degli aspetti economici relativi al mantenimento dei figli.
Dal punto di vista della regolazione degli aspetti economici fra i genitori la legge 54/2006 ha
introdotto alcuni elementi chiarificatori, che tentano di sanare una preesistente situazione di “caos” e di
totale incertezza.
Tre aspetti del nuovo testo di legge appaiono particolarmente degni di nota come enunciati nel
penultimo comma dell’art. 155 c.c. (Provvedimenti riguardo ai figli):
(a)“…ciascuno dei genitori provvede al mantenimento dei figli in misura
proporzionale al proprio reddito…”
Questo ribadisce il dovere di entrambi i genitori di provvedere al mantenimento dei figli. Tale
disposizione è di per sé sufficiente a contemplare tutti quei casi nei quali le risorse economiche dei genitori
ed i costi sostenuti direttamente da ciascuno per il mantenimento dei figli, essendo equivalenti, non
necessitano la corresponsione di un assegno periodico di compensazione trai genitori.
(b)“…il giudice stabilisce, ove necessario, la corresponsione di un assegno
periodico al fine di realizzare il principio di proporzionalità…”
Lo scopo dell’assegno periodico è quello di rispettare il principio di proporzionalità nei contributi
dei due genitori alle spese per i figli ove ciò si dimostri “necessario”.
(c)“…assegno periodico … da determinare considerando: 1) le attuali esigenze
del figlio; 2) il tenore di vita goduto dal figlio in costanza di convivenza con
entrambi i genitori; 3) i tempi di permanenza presso ciascun genitore; 4) le
risorse economiche di entrambi i genitori; 5) la valenza economica dei compiti
domestici e di cura assunti da ciascun genitore.”
L’entità dell’eventuale assegno è strettamente correlata al costo del figlio determinato dalle sue
attuali esigenze (punto 1) e dal tenore di vita goduto prima della separazione (punto 2), rapportato, con
l’obbiettivo di rispettare il criterio di proporzionalità, ai tempi di permanenza (punto 3), alle risorse
economiche dei genitori (punto 4) e alla valenza economica dei compiti di cura comprensivi degli aspetti
economici (punto 5);
L'assegno non viene determinato esclusivamente dal reddito, ma calcolato in funzione del contributo
al mantenimento sostenuto direttamente da ciascun genitore, al mero scopo di ristabilire il criterio di
proporzionalità con il reddito di ciascuno, come descritto ai punti (a) e (b)
I principi di determinazione del contributo al mantenimento, cosi come enunciati dalla legge,
semplificano l’attività del magistrato il quale nell’esercizio dei compiti di istituto dovrà essere a conoscenza
di tutte le variabili economiche, e non, sopra citate.
Proponiamo quali debbano essere gli elementi, necessariamente, da individuare [ALLEGATO 8].
L’individuazione dei redditi deve avvenire secondo le modalità attualmente già previste dalla
legge e deve essere integrata da una approfondita valutazione delle risorse economiche di entrambi i
genitori (anche in funzione dei nuovi nuclei familiari ricostituiti).
L’individuazione dei tempi di permanenza con ciascuno dei due genitori (che ribadiamo
dovranno essere paritetici) di fatto è l’elemento più semplice in quanto è proprio il procedimento di
separazione a stabilirli.
La quantificazione economica delle “esigenze del figlio” è invece l’elemento più complesso,
dinanzi al quale le competenze professionali del magistrato non possono offrire la stessa precisione derivante
da un analisi effettuata da economisti statistici. E’ utile a questo punto che il magistrato, abbandonando le
consuetudini sino ad oggi utilizzate (si veda quanto descritto nella relazione in [ALLEGATO 9]), possa
rifarsi a tabelle predisposte da enti governativi, che diano un'indicazione statistica più precisa sul costo delle
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esigenze del figlio, determinato dall’età del minore, dalle risorse economiche dei genitori, dalle dimensioni
del nucleo famigliare e dal territorio geografico in cui risiede la famiglia (nord, centro-nord, centro, centrosud,
isole, grandi città o piccoli centri, etc.). Appare quindi opportuno ricorrere a parametri oggettivi
elaborati dall’ISTAT, come già oggi accade per il tasso di rivalutazione dell’assegno mensile.
Il costo dell'esigenza del figlio dovrà essere espresso in una componente fissa e una componente
variabile; divisione necessaria in quanto vanno distinti i costi sostenuti dai genitori indipendentemente dai
tempi di permanenza con i minori (quali ad esempio i costi per la casa, attività extrascolastiche, ludiche,
sportive, ricreative o altro) da quelli che invece ne subiscono l’influenza (abbigliamento, vitto, utenze etc. ).
I valori cosi individuati permetteranno di poter calcolare il mantenimento diretto e la
suddivisione per capitoli di spesa da attribuire a ciascun genitore in funzione delle esigenze del figlio e,
solo in casi di asimmetrie tra reddito e mantenimento diretto, l’eventuale assegno perequativo,per ristabilire
la proporzionalita'.
Il riferimento ad una prassi chiara sia negli intenti che nell’individuazione delle condizioni
economiche a favore dei minori nei procedimenti di separazione, è di fondamentale importanza. Qualsiasi
valutazione “approssimativa” o scaturita da “elementi aleatori”, comporta il rischio di creare aspettative
divergenti e conflittuali tra i genitori oltre a definire cifre inadeguate per eccesso o per difetto, con l'effetto di
non tutelare adeguatamente il minore nel suo diritto ad essere mantenuto economicamente da entrambi i
genitori. Qualora il magistrato non sia messo nella condizione di conoscere il mantenimento diretto sostenuto
da ognuno dei due genitori, si verrebbe a generare una determinazione inadeguata dell'assegno periodico, con
il rischio di sottrarre risorse economiche necessarie al minore stesso durante il suo tempo di permanenza con
il genitore economicamente penalizzato.
(4) Regolamento economico della casa familiare
Se è vero che entrambi i genitori sono idonei, la tutela del diritto della prole a vivere con entrambi
implica che essi continueranno a godere dell’uso della casa indipendentemente dal titolo di assegnazione
della stessa; pertanto in questo caso il godimento della casa deve essere attribuito, laddove possibile, sulla
base del titolo di proprietà. La casa familiare di proprietà (di un solo genitore o di entrambi) costituisce la
risorsa economica più rilevante dell’intero progetto familiare, pertanto non è possibile prescindere da una
sua adeguata valutazione in linea con i valori di mercato.
In tale ambito, non corrisponde all’interesse della prole privare un genitore del tutto o in parte di
un bene importante se non vi sono le condizioni economiche per un adeguato corrispettivo a valore di
mercato che consenta al figlio di vivere dignitosamente presso ciascun genitore. Anche in tale contesto la
legge appare chiara nell’individuare la modalità da adottare per l’assegnazione della casa familiare. – Art.
155 quater : Il godimento della casa familiare e' attribuito tenendo prioritariamente conto dell'interesse dei
figli. Dell'assegnazione il giudice tiene conto nella regolazione dei rapporti economici tra i genitori,
considerato l'eventuale titolo di proprietà. “
Nota :
Si tenga in debita considerazione che il legittimo proprietario, nelle attuali consuetudini, oltre a non poter
disporre del bene assegnato, si vede costretto a pagare la tassa comunale sulla proprieta' (ICI) che non
viene neppure considerata prima casa, oltre a restare obbligato in solido per i pagamenti di Tassa sui
Rifiuti e spese condominiali ordinarie e straordinarie. Salvo casi di assoluta necessità il magistrato deve
considerare dunque che l'assegnazione della casa costituisce una gravissima violazione del diritto di
proprietà, che non può assolutamente essere considerato un fatto di normale consuetudine. L'assegnazione
deve tornare a essere considerato una eccezione “motivata” al diritto di proprietà, per rispetto ai principi
della costituzione.
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(5) Retroattività
L'applicazione dei criteri di cui sopra potra' essere richiesta in tutti quei casi di separazione e/o
divorzio consensuali e/o giudiziali, o di richiesta di modifica delle condizioni di separazione o divorzio,
compresi i procedimenti già conclusi alla data di emanazione dell’auspicato provvedimento ministeriale.
(6) Istituzione di una campagna di promozione sociale
E’ indispensabile diffondere la conoscenza dello strumento legislativo al fine di stimolare la
cultura dell’intera società civile, responsabilizzandola sui diritti e doveri nei riguardi dei minori coinvolti
nelle separazioni dei genitori.
(7) Istituzione di una commissione di vigilanza interministeriale
Osservatorio permanente con la partecipazione attiva delle parti in causa: rappresentanti della
magistratura, dell’avvocatura, del mondo sociosanitario e delle famiglie separate, con l’obiettivo di
monitorare l’applicazione sul territorio delle disposizioni in materia di separazione dei genitori e affidamento
condiviso dei figli.
I punti (1) e (2) oltre che rappresentare l’evidente volontà del legislatore (ovvero il Diritto
riconosciuto ai minori ad una “sostanziale” bigenitorialità), sono di fondamentale rilevanza anche per
incentivare, anche in costanza di convivenza, la partecipazione ai compiti di cura dei figli da parte di quei
genitori che nelle separazioni vengono per consuetudine ancora spesso esclusi o limitati nel poter seguire la
crescita di un figlio, riaffermando cosi' il rispetto delle pari opportunità genitoriali, sancite agli articoli 3, 29
e 30 della carta costituzionale.
I punti (1) (2) (3) (4) sono indispensabili affinché il Paese possa avere solidi punti di riferimento,
per evitare che si creino aspettative divergenti e conflittuali tra i genitori, stemperando le liti giudiziarie e
per conseguenza riducendo la mole di lavoro dei tribunali, per contribuire a una maggiore efficienza del
”sistema Giustizia”.
I punti (5) (6) (7) correggerebbero anche tutte quelle sentenze emesse dall’entrata in vigore della
legge, sotto l’influenza di arbitrarie interpretazioni (in claris non fit interpretatio) della Legge 54/2006
CONSIDERATO
che la legge intende perseguire l’obiettivo di garantire ai minori entrambi i genitori, e che i cittadini
sono ben consci del disagio accusato dai figli in seguito a decisioni di “affidamento esclusivo” assunte da
diversi Tribunali, malgrado la legge 54/2006
CHIEDIAMO
a nome delle famiglie separate che siamo delegati a rappresentare, l’emanazione dello strumento
governativo più adeguato affinché l’applicazione della LEGGE 54/2006 sia univoca, inequivocabile ed
omogenea sull’intero territorio dello Stato Italiano, ma soprattutto che non venga disatteso il diritto alla
bigenitorialità riconosciuto al minore, cosi come voluto dal legislatore. [vedi tabella riassuntiva –
ALLEGATO 10]
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Il Comitato Comunicazione Condiviso
I PRESIDENTI DELLE ASSOCIAZIONI ADERENTI
Bruno Capilupi
Andrea Carta
Alessandro Ciardiello
Giovanni D’Angelo
Nicola De Martino
Domenico Fumagalli
Fabio Nestola
Luigi Princigalli
COORDINAMENTO E SEGRETERIA
Marco Baldassari

ALLEGATI
1. sentenza Tribunale di Monza – luglio 2006
2. decreto Tribunale di Lecco – ottobre 2006
3. sentenza Tribunale di Napoli – gennaio 2007
4. sentenza Tribunale di Roma – marzo 2007
5. sentenza Tribunale di Catania – giugno 2006
6. petizione – copia firme
7. ripartizione tempi di cura
8. regolamento aspetti economici
9. relazione Dott.ssa Buttiglione
10. tabella riassuntiva